城市垃圾分类立法检视

城市垃圾分类立法检视

　　赵明  包恒

　　[摘要]垃圾分类在国内部分城市已经开展多年，但也一直遭受到“原地踏步”的诟病。近年来，快递和外卖业务的急速增长，带来大量的废弃塑料、纸屑等难以回收，导致的“垃圾围城”现象再次引发多方关注，一些学者就垃圾分类回收纷纷提出立法建议，还有学者认为中国应当借鉴日本、德国的先进经验来推进国内的垃圾分类回收工作。然而，垃圾分类并不像表面看上去的那般简单，而是一项长期的社会变革，本文试图通过分析现有的垃圾分类立法及有关学者的建议，提出垃圾分类回收的可行路径，以期推进我国的城市治理工作向前发展。

　　[关键词]垃圾分类；责任延伸；源头减量；经济杠杆；法律约束

　　城市垃圾分类回收作为城市治理工作的一项重要内容，目前迎来了不小的挑战。以成都市为例，调查显示，2013年成都中心城区生活垃圾处理量约为4835吨/日，预计到2020年，中心城区生活垃圾处理量将增长到约7200吨/日，按照这一推测数据，成都市中心城区年均生活垃圾增长率约为6%。但随着城市化的不断加速和新兴经济的快速发展，城市生活垃圾的增长速度很可能超过之前的预计值。十九大报告明确提出：“加强固体废弃物和垃圾处置，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。如何合理、有效地处理城市生活垃圾，考验着城市管理者以及每一位市民的智慧。

　　一、我国城市垃圾分类立法现状及学者建议

　　我国目前尚没有制定专门针对城市垃圾分类回收的法律文件，对于城市垃圾分类回收工作的法律规范散见于多部法律、行政法规及部门规章。2000年，北京、上海、广州等8个城市被国家建设部确立为首批“城市垃圾分类收集试点城市”，此后，各试点城市陆续颁布了地方性法规、规章及规范性文件规范城市垃圾分类工作。然而，经过十多年的试点，城市垃圾分类工作进展缓慢，效果欠佳。由此，一些学者纷纷针对城市垃圾分类提出改进措施，其中大多着眼于城市垃圾分类回收的法律治理方式，建议就城市垃圾分类回收出台专项立法，加强执法队伍建设，强化宣传教育工作，有的学者提出应当借鉴国外垃圾分类回收的立法经验，“师夷长技”以提升我国城市垃圾分类回收工作。

　　（一）城市垃圾分类回收立法现状

　　我国对于城市垃圾分类的立法规范始见于1995年制定，2004年由全国人大常委会修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，但此前《中华人民共和国环境保护法》亦有就城市垃圾污染进行专门的规定，而《中华人民共和国宪法》第九条第二款也可视为对环境保护问题的规定。《固体废物污染环境防治法》前后历经多次修订，最新一次修订于2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，其中第四十二条对城市垃圾分类的规定为：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置”。而2014年4月，第十二届全国人大常委会修订的《环保法》就城市垃圾分类回收的规定其实更为明确，其第三十七条规定：“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”，言明了政府是城市垃圾分类的实施主体；第三十八条规定：“公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害”，列明了城市垃圾分类工作中的公民义务。

　　1992年国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》对城市生活垃圾分类工作也作了规定，《条例》第二十八条规定城市人民政府市容环境卫生行政主管部门对城市生活废弃物的收集、运输和处理实施监督管理，对垃圾应当及时清运，并逐步做无害化处理和综合利用，对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。2007年，建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》则对城市垃圾分类处理的资金、设施、各方义务等都作了较为具体的规定，明确了减量化、资源化、无害化和谁产生、谁依法负责的城市生活垃圾处理原则。2017年国家发改委和住建部联合出台的《生活垃圾分类制度实施方案》又进一步地对垃圾分类的目标、强制对象、分类办法、衔接措施、监督考核、宣传教育等内容作出规定。此外，还有专门针对垃圾分类的国家标准，如《生活垃圾分类标志》。

　　在地方上，特别是2000年被国家建设部确立的城市垃圾分类收集试点城市，在试点工作中，结合需要和实际，陆续出台了城市生活垃圾的管理办法。其中，影响最大，也最受社会各界嘉许的当属广州市于2017年出台的《广州市城乡生活垃圾分类管理规定（草案征求意见稿）》，《规定》以七十一条，一万六千余字的篇幅对广州城乡生活垃圾分类管理的各个方面作了细致的规定，包括垃圾分类的场所、设施，甚至奖惩办法等等。

　　（二）学者对城市垃圾分类回收的建议

　　针对城市垃圾分类的立法现状以及当前面临的“垃圾围城”的现实情况，许多学者提出了改进措施，综合整理这些学者的意见或建议，我们可以将之归纳为如下几点：

　　1、不少学者认为我国各大城市目前遭遇的垃圾分类回收困境主要的原因在于我国城市垃圾分类法律体系不健全。有学者提出我国应该尽快制定专门针对城市垃圾分类的法律文件，用以指导和规范城市垃圾分类回收工作；有的学者认为我国目前各部法律、行政法规及部门规章关于垃圾分类的规定过于原则化，缺乏实施细则及相关配套措施，且其内容偏重于垃圾清理、收集、运输环节，缺乏对垃圾分类的详细规定；有的学者认为当前的垃圾分类立法在法律责任这一块有所缺失或倚轻，许多法律规范对垃圾分类的实施行为没有规定法律后果，导致法律的威慑力不足；也有学者认为应当加大法律法规的执行力度，保证法律规定得到有效的贯彻落实。

　　2、有的学者认为我国应当借鉴国外先进经验，从而推动我国城市垃圾分类工作有效实施。《我国地方垃圾分类立法的检视、借鉴与路径》通过详细总结和分析日本川崎市的垃圾分类处理经验，认为日本在垃圾分类处理方面的成功，得益于其在垃圾分类法律体系的完备与相关制度的建设。文章介绍了川崎市在垃圾分类处理的财政预算、安全卫生管理制度、产业政策指导、许可与检查制度、管理票制度、应对非法丢弃的对策等六方面的制度措施，提出了中国的垃圾分类应当首先建立责任分担制度、垃圾投放制度、垃圾收运和处理制度、分类宣教制度和绩效评价制度等。《城市生活垃圾的法律治理》一文则列举了德国循环经济的基本政策，比利时推动循环经济的做法，日本明确垃圾分类主体责任的做法以及澳大利亚以法规制裁违规行为的做法。

　　3、也有学者认为我国应当构建生活垃圾治理PPP法律体系，完善政府PPP垃圾治理补贴制度、生活垃圾治理特许经营制度、风险分摊制度和法律监管制度，从而促进城市生活垃圾分类工作的开展。或者是通过加强宣传教育，提高公民的环境保护意识，在一定程度上应对垃圾分类的困境。

　　二、学者建言或可商榷之处

　　大部分学者把城市垃圾分类回收问题的解决对策重点放在了对现行法律规范的修订之上，即便是借鉴国外发达国家垃圾分类回收经验的，大多也是对国外的垃圾分类回收法律规定持高度的赞赏态度。但我们认为，上述学者的建言，尚有值得商榷的地方。

　　（一）对立法意见的检视

　　2017年3月，国家发改委、住建部联合颁布《生活垃圾分类制度实施方案》，46个城市被列为了试点城市，除省会城市、直辖市和计划单列市意外，试点城市还包括湖北宜昌、四川广元等10个中小城市，这是就2000年建设部在国内8大城市进行城市垃圾分类收集试点后的又一次专门针对城市垃圾分类回收的试点，此次试点工作不仅增加了城市数量，让试点城市涵盖我国的大城市和数个中小城市，而且将试点的目标明确为：到2020年，初步形成可复制、可推广、公众基本接受的生活垃圾强制分类典型模式。由此可见，截至目前，我国尚未形成可复制可推广、公众基本接受的生活垃圾分类回收模式，如果依照部分学者的意见，此时急于出台城市垃圾分类专项法律文件，不仅没有具体实践作为参照，容易导致立法的盲目性；同时，由于法律位阶太高，专门的城市垃圾分类法律的出台反而可能对当下的城市垃圾分类试点工作形成掣肘。

　　也正是由于我国的城市垃圾分类正处于试点工作中，各个试点城市会针对各自的不同情况，结合各自实际，寻找不同的应对策略。我国目前法律法规关于垃圾分类较为原则性的规定反而有利于垃圾分类试点工作的开展，如果法律法规事先进行过于细致化的规定，则可能僵化各地的实践探索，不利于试点工作的开展。其实，我们不难发现，即便缺乏统一的城市垃圾分类法律规范，各个城市为了促进城市垃圾分类工作的有效实施，也都出台了各自的法规或规章，《广州市城乡生活垃圾分类管理规定（草案征求意见稿）》就是广州结合地方实际情况，就垃圾分类回收管理工作制定的地方法规。

　　此外，我们认为，不少学者过于关注法律条文本身，反而忽视了各个地方的实际情况，而城市垃圾分类又恰恰是一项基于社会具体实践的一项重大工程。以成都市为例，据成都市城管委网站发布的《成都市中心城区生活垃圾分类处置体系调研报告》，成都市中心城区生活垃圾中纸类、橡胶、金属类生活垃圾占所有生活垃圾的比重约为20%，但其中能够被回收再利用的比率很低，不到10%，原因有二：一是生活垃圾中回收价值较高的废弃物（纸类、塑料、金属等）在垃圾回收前期已经由保洁人员、拾荒人员等分拣，实际进入政府垃圾回收流程的可回收再使用垃圾不多；二是剩下的部分未被提前分拣的可回收利用垃圾在进入垃圾回收流程前大多已被高含水率的垃圾所污染，已经不具有回收利用的价值了。一些建议没有注意到生活实践中的这些情况，过于强调细化垃圾分类种类，恐怕对于实践的指导意义不会太大。

　　（二）对国外经验的检视

　　一些学者将目光投向国外，看到了国外较早实施垃圾分类的国家，并且已经取得了一定的成效。因此，他们在考察、总结德国、日本、比利时、澳大利亚等国垃圾分类立法及实施经验之后，呼吁我国城市垃圾分类回收也应当借鉴上述国家经验，以期达到洋为中用，促进我国城市垃圾分类法律体系完备，实施体系健全的效果。然而，经过我们的综合分析认为，国外的许多经验尚不值得引入国内作为我国城市垃圾分类之镜鉴。之所以作出这样的判断，是基于以下两个因素的考量：

　　一是以上国家城市化较为彻底，公民的自治意识较强。处于城市化进程中的中国目前尚不具备这两项实施基础，即便是北上广这样的一线城市也具有相当多的城中村和非户籍人口，城市垃圾分类回收若是以一家一户为动员和实施基础，一线城市每座几百万的非户籍人口要不要动员，怎样具体实施都是一个不小的难题。另外，国外制度的成型是建立在较强的公民自治意识之上的。居民的自治传统发端于英美，明治时期传于日本。居民自治在英美经历了几百年的不断发展，在日本也推行了一百多年。《中华人民共和国宪法》第一百一十一条以及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然规定了我国的城市社区基层群众自治制度，基层群众自治制度也在不断加以推行，但我国基层群众自治制度毕竟起步晚，民众的自治意识较为淡薄，自治组织尚不够完善，因此，国外关于城市垃圾分类的经验并不能直接引用来在中国适用。

　　二是很多国家关于垃圾分类的经验不值得借鉴。以日本为例，日本的垃圾分类被很多学者所提倡。在日本，垃圾分类的源头可追溯到每一个日本公民，有的城市居民，被要求将垃圾分为七八类甚至十几类，如果一件垃圾的不同部件分属于不同的种类则需要将其拆开。不同种类的垃圾需要按照规定的时间段分开投递，例如每周一三五扔哪种垃圾，二四六扔哪种垃圾都是有严格规定的，而分类投递的垃圾又需要政府分类运送，成本不小。垃圾运送至垃圾处理厂之后，由于不相信居民对垃圾的分类完全不出差错，垃圾处理厂会对已经被分类的垃圾重新分拣，这对居民人力资源和时间资源造成了极大的浪费。纷繁复杂的垃圾分类制度不仅给日本居民带来大量的学习成本、时间成本和资金成本的浪费，给政府带来大量的运输成本，而且对于垃圾处理厂处理城市生活垃圾并没有多大助益。因此，很多日本学者、城市居民甚至垃圾处理厂纷纷呼吁日本政府取消城市居民对垃圾分类的义务，因为集中处理更为节省、有效。

　　三、城市垃圾分类立法建议

　　目前，我国出台统一的城市垃圾分类立法规范时机尚不成熟，当前各个城市开展城市垃圾分类试点的背景下，国家法律法规对城市垃圾分类作出较为原则性的规定是具有其现实合理性的。国外以城市居民为起点和源头的垃圾分类方式在经济上是不划算、不合理的，因此，这些经验不值得中国借鉴。中国城市垃圾分类应当采取何种方式，才最符合中国实际，我们认为，中国的垃圾分类立法应当做好以下几点：

　　（一）明确政府的分类义务和社会、居民的减量义务

　　《环保法》第三十七条规定：“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”其实早已明确了政府才是垃圾分类的实施主体，政府对垃圾进行统一分类处理是最便捷、最经济的，社会和城市居民的义务是配合政府做好垃圾分类。社会和居民的配合义务又是什么呢？是帮助政府提前做好垃圾分类吗？我们认为不是，也不应该这样。《生活垃圾分类制度实施方案》规定垃圾分类应当遵循“减量化、资源化、无害化”原则，而社会各界和城市居民能够做得好的，便是其中减量化这一目标。

　　快递业和外卖业的红火导致了城市中的快递垃圾和白色餐厨垃圾的剧增，给政府的垃圾处理工作带来了不小的压力。但我们发现，有许多网店商家为了显得自己服务质量优越，同时赢得顾客的好评，往往会对其所售卖的商品采取过度包装，这样导致了大量不必要的垃圾产生，而行业和政府又对此缺乏统一的标准和规范。同样，外卖业务也是如此，由于外卖点餐顾客基本都是就近选餐，外卖人员不需要将食物运送太远，因此，其包装也大可不必过于繁杂。行业或政府可就此制定统一的行业标准，通过源头减量，以达到减少政府垃圾分类工作量的目的。

　　对于居民而言，源头减量也是有极大的开拓空间的。“垃圾”一词在词典里被定义为不被需要或无用的固体、流体物质。但我们认为，一件物品，究竟是不是垃圾，其实是因人而异的。比如说，一个易拉罐对于我来说是一件垃圾，但对于艺术家来说可能就是艺术创作的原材料；同样，多年前购买的一件衣服对于我来说可能已经不适合了，但对于别人则可能还有使用价值。我们可以看到，在国外，跳骚市场的市场空间极为广阔，许多市民将其不再需要的物品拿到跳骚市场售卖。在中国，得益于互联网的日渐普及，像闲鱼这一类的二手市场交易平台得以快速发展，但总的来说，由于中国社会的诚信体系尚不完善，许多人还是宁愿以更高的价格购买全新的产品以确保商品质量。如果二手交易市场得到蓬勃发展，我们相信，许多物品是不用提前进入垃圾回收流程的。

　　因此，我们说，垃圾的分类回收并不像看上去的那边简单，这是一个系统工程，不可能一蹴而就地就得到解决。而在政府立法工作中，应当进一步明确政府的垃圾分类责任和社会公民的源头减量责任，杜绝错误的提早进行垃圾分类的做法，对行业标准和社会诚信体系加以完善，促使垃圾分类问题以最合理的方式得到解决。

　　（二）试点城市立法重点

　　试点城市应当结合各自实际，着眼于垃圾分类核心问题制定相关法规。以成都市为例，《成都市中心城区生活垃圾分类处置体系调研报告》中其实已经说明，从成都市中心城区生活垃圾的特性看，对环卫部门收运的城市生活垃圾进行分拣不应当作为成都市生活垃圾分类的工作重点，而是应当重点把握如何实现再生资源体系、有害垃圾收集体系和生活垃圾分类体系的对接，以及建立居民厨余垃圾收运处置体系和生活垃圾全量统计体系。我们认为，成都市城管委的调研报告对于成都市中心城区垃圾分类工作重点的总结是十分精准的。同时，试点城市对于垃圾分类立法应当找准各自实际，基于充分的调研基础之上出台法规规范。比如成都市中心城区生活垃圾中，厨余垃圾所占的比重是相当高的，达到了50%-70%，因此，城市垃圾分类立法应当重点关注如何处理厨余垃圾。

　　再者，许多地方过于关注城市生活垃圾的提前分类，却恰恰忽视了困扰城市垃圾分类的关键点。资料显示，很多城市之所以垃圾分类做得不好，是由于城市垃圾分类的基础设施十分匮乏，据统计，国内城市基本上都未建有有害垃圾和厨余垃圾处理设施，对这些垃圾的处理缺乏硬件的支撑。有的城市受困于邻避效应，政府没法建立集中的垃圾收储处置场所，从而导致对垃圾的分拣工作无法有效开展，因此，政府应当把工作重点放在解决这些问题上，如出台对垃圾处置场所周边居民的补偿办法等，以减少居民的抵制情绪。

　　也有一些常常被市民诟病的问题同样需要解决，比如，城市的垃圾桶一般分为可回收和不可回收，即便市民遵照提示对垃圾分别归类，但在垃圾处理运输环节，往往又将两类垃圾混合运输，让之前的分类失去意义。

　　试点城市应当通过先期调查，为各自的城市垃圾分类问题把准脉，找到问题关键点，才能对症下药，而不必拘泥于是否提前将城市生活垃圾分门别类。期望试点城市通过先行先试，找到一条可复制可推广的城市生活垃圾分类经验，不断提高城市生活垃圾分类水平，为建设美丽中国打下坚实基础。