浅议建立检察机关公益诉讼制度

　　摘要：长久以来，检察机关法律监督权主要通过职务犯罪侦查、侦查监督、刑事公诉、执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督来实现。而党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,对进一步完善检察机关行使监督权制度提出了具体要求。这既指明了检察机关在公益诉讼领域的努力方向，也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的争议画上了肯定句号。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，成为当下急需思考和解决的问题。

　　关键词：检察机关公益诉讼制度

　　一、公益诉讼的概念及分类

　　公益诉讼发端于古罗马时期，1990年被介绍到国内。公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，理论上划分为民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事公益诉讼（刑事附带民事诉讼）。实践中，侵害公共利益的主体不仅有行政机关，还有公民、法人和其他组织。如果仅限于行政公益诉讼，那么现实中大量存在的行政机关之外的其他主体侵害公益的民事违法行为就缺乏惩罚、制约的有效途径，这显然违背了探索建立检察机关公益诉讼制度的初衷。但我们更应该注意到，行政机关本身就承担着维护公共利益的职能，其他社会组织或个人危害社会公共利益的行为，往往与公共权力部门疏于管理或管理不力密切相关。因此检察机关探索公益诉讼的重点应该放在行政机关侵害公益的违法行政行为上，即行政公益诉讼。

　　二、建立检察机关提起公益诉讼制度的法理基础

　　宪法第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这明确了在人民代表大会制度这种政权组织形式下如何实现权力监督制约的同时，也确立了检察机关法律监督的宪法地位。从理论上讲，行政权是立法机关通过一定法定程序的一种授权，古行政机关实施的行政执法行为，从本质上说是一种法律行为，且直接与行政相对人的权力业务相关联。检察机关作为法律监督机关，是人民代表大会之下“一府两院”的组成部分，是独立于行政机关和审判机关的，检察监督比行政机关内部监督更加超脱和中立，在行政机关滥用权力、不作为等情形下，由检察机关承担起对行政违法行为的监督职责，必要时提起诉讼，可以克服行政机关内部监督的局限性，没有本位利益作祟，能够增强执法的社会公信力，维护国家利益和社会公共利益。这是检察机关法律监督职能的应有之义，也是检察机关之所以成为专门法律监督机关的法理基础。同时，这也为行政相对人提供了一种新的权利救济方式。实现权利救济的多样化，有利于及时有效化解社会矛盾，减少不和谐的因素。

　　三、建立检察机关提起公益诉讼制度的必要性

　　一是全面保护国家和社会公共利益的必然要求。由于损害公共利益行为侵犯的客体主要是国家和社会公共利益，在大多数情况下没有明显的具体受害人。《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，体现了宪法的原则和精神，通过赋予公益代表人检察机关起诉资格，改变我国诉讼法领域长期以来存在的那种认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格这一误区，从制度上为全面保护国家和社会公共利益提供一条新的有效途径，也使宪法所规定的条款在诉讼领域内更加制度化、具体化。

　　二是有效监督行政机关依法行政的必由之路。在国家权力中，行政权既是国家权力中最动态、最有力的一种权力，也是对公民切身利益影响最直接、最关键的一种权力。因此，行政权也最容易对公民人身权利、财产权利及其他合法权益造成损害，最容易被滥用和产生腐败，给社会带来极大的负面影响。而在目前，在有法可依的情况下，行政机关及其工作人员有法不依、选择执法的情况在现实中还大量存在。在我国行政权力运行中，行政机关及其工作人员已经有了较为健全的监督体系。检察机关针对行政机关的公益诉讼，就是在当前对行政行为具有较为健全的监督体系中，利用检察机关的公权力，立足于诉讼这一平台和载体，进一步加大监督力度，使司法权能够发挥制约监督行政行为的作用。

　　四、探索检察机关提起公益诉讼制度应注意的问题

　　（一）应坚持依法推进的原则。中央一直强调，重大改革要于法有据，改革要重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进。笔者认为，探索建立检察机关公益诉讼制度，是在党的十八大四中全会上提出来的，还没有经过立法机关的授权，是对现行法律制度的突破，所以一定要经过立法机关的授权，确定检察机关既是民事公诉人和行政公诉人，也是法律监督者的诉讼地位，以此处理好党的政策与国家法律衔接的问题。

　　（二）应重点明确监督对象、受案范围以及是否设立追溯时效等。从理论上说，公益诉讼的实施至少要解决这样两个基本问题:一是原告资格，二是监督对象、受案范围。原告资格问题已经解决，监督对象和受案范围还要认真研究。受案范围，指的是哪些事项可以提起公益诉讼进行监督。这里还要区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。仅就行政公益诉讼而言，凡是侵害公共利益的行为均可以提起公益诉讼。但是，如同一般行政诉讼受案范围的确定要受到诸多因素的制约一样，行政公益诉讼的受案范围更要受到一定的限制，防止监督权的滥用或者无法可依。习近平总书记在关于《决定》的说明中所列举的三个领域，即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护，显然是监督的重点领域。因此监督对象应是对国家利益、社会公共利益和公民合法权益受到侵害负有法定监管职责的行政机关或相关单位，但不仅限于这些对象。

　　（三）应设置检察建议前置程序。行政公益诉讼的目的，就是要督促行政机关正确行使行政权，而不是为了诉讼而诉讼，只有在法定时间内行政机关未按检察建议纠正错误时，检察机关才能提起行政公益诉讼，启动司法审查程序。因此应将发出检察建议作为提起行政公益诉讼的前置程序，即检察机关在查明行政机关违法行使职权侵害公共利益后，应当先向有关行政主体发出检察建议，以书面形式阐明其违法内容，做到事实清楚，理由充分，适用法律正确，文书规范，并协助整改和落实，同时要求行政机关及时反馈纠正处理结果。对在执法中存在违法行为或行政不作为的执法人员，可以向纪检、监察部门提出处理建议。这一点，习近平总书记在关于《决定》的说明中已经指出:“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。”

　　（四）应明确和解、撤诉和诉讼费用等问题。检察机关有资格提起公益诉讼，只是意味着其对诉讼拥有诉讼管理权或诉讼实行权，但只能启动诉讼程序，而非公共利益的完全或实体代表，因此不应对公益诉讼案件的实体问题享有完全的处分权，其诉讼权利也应受到相应的限制，和解和撤诉应当经过法院审查同意。由于公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，诉讼费用应该由国家承担，检察机关提起行政公益诉讼免交案件受理费;另一方面，如果行政机关败诉，作为惩罚，应由败诉的行政机关承担案件受理费。

　　（五）应明确检察机关败诉后如何处理的问题。在公益诉讼中，检察机关负有举证责任，因此检察机关在提起公益诉讼之前，为查清事实，检察机关可以依法调查核实，具体方法可以参照自侦案件的初查方法进行。要客观、公正、广泛地收集相关证据材料，多与行政机关沟通，达成共识，能通过检察建议的途径解决问题最好，毕竟诉讼是最后的救济途径，成本高，耗时长。如果检察机关败诉，经上一级人民检察院批准同意，也可以提起抗诉。（荣县检察院程德容）